兰州城管改革体制最新消息
随着我市城市化进程的不断加快，城市管理和综合行政执法方面的问题和困难也日益凸显，深化城市管理和综合行政执法体制改革、整合执法力量、提高管理效率、建设法治政府的任务也尤为紧迫。为此，市政协将“加快推进兰州市城市管理综合执法改革”作为2015年常委会重点调研课题。组织了有关委员、专家、学者及部门负责同志深入我市城市管理执法相关部门进行了深入调研。在对国家政策、各地实践经验学习研究的基础上召集我市相关政府部门进行专题研讨，分析现状、总结得失，深入研究后提出了推进兰州市城市管理综合执法改革的具体建议，以供市委和市政府参考。
一、我市城市管理综合行政执法工作现状
为适应城市发展和城市管理需要，市委、市政府依据国务院开展相对集中行政处罚权工作的有关规定，于2005年9月成立兰州市城市管理行政执法局。2010年更名为兰州市城市管理综合行政执法局。2015年9月更名为兰州市城市管理委员会，与市城市管理综合行政执法支队实行“局队合一”、“一套机构、两块牌子”体制。主要行使“市容市貌、城市规划、城市绿化、市政、环保、工商、公安交通等城市管理方面的全部或部分行政管理和行政处罚权”，对全市市容环境卫生工作实施行业管理。2013年，成立兰州新区城市管理行政执法局。2015年，城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区、永登县、榆中县、皋兰县8区县由省政府批准在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，独立行使相对集中行政处罚权。
我市城市管理综合行政执法工作职责包括城市市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对在人行道、楼群院落、店外无证(照)商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;与上述法律、法规规定的行政处罚权有关的行政强制权;省政府规定的有关城市管理的其他职权。
实施城市管理领域相对集中行政处罚权工作以来，也是我市城市规模扩张最快、人口增量、经济社会加快发展的阶段，推行相对集中行政处罚权工作为我市发展环境起到了重要的保障和支撑作用。市、区县政府及城管执法部门认真开展城市管理综合行政执法工作，不断探索执法管理体制机制改革，依法履行城管执法职能，努力推进城市管理执法工作。经过9年多的运行，初步规范了制度体系，全市初步形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局，为改善兰州城市环境、提高城市品位、增强城市综合竞争力作出了积极努力，取得了一定的成效。
二、我市城市管理综合行政执法工作面临的主要问题和困难
(一)思想认识不到位，执法环境不佳
一是一些部门对城市管理重视不够，重建设、轻管理，对综合行政执法工作存在一些片面认识。有的认为行政处罚相对集中后行政执法可以代替城市管理;有的认为集中行政处罚权仅仅是行政处罚的手续，使行政执法变成了单纯的违法案件处理;有的认为城管综合执法机构与其他城市管理部门机构重叠、职能重复，甚至认为是因人设事，可有可无。
二是由于宣传等方面的原因，一些干部支持和参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。群众对城市管理综合行政执法工作的认知、理解、支持和参与程度不高。
三是由于少数城管执法部门出现了一些野蛮执法问题，加之舆论炒作、人们的同情弱者心理、猎奇心理等，使公众和舆论对城管执法工作批评指责多，支持理解少，使城管执法一直处于社会舆论的风头浪尖，城管执法及其工作人员一定程度上呈现负面形象，工作难度较大。
(二)城市管理立法和制度建设滞后，城管综合执法缺乏法律依据
一是我国还没有颁布有关城市管理的法律法规，现实施的城市管理综合执法主要依据是国务院于2009年颁布的相关法律多散见于其他部门法、专业法，现有的法律法规没有明确城市管理的执法主体、执法手段、执法范围、机构性质、人员身份、装备服装、安全保护等一系列问题，不能给综合行政执法以强有力的支撑。在执行的过程中，相关行政处罚权难以得到有效执行，执法遇到阻力时，往往容易引发矛盾冲突，暴力抗法事件时有发生。法源上的局限性也导致了制度建设的缺失，行政综合执法的机构、队伍、体制、执法范围和方式等，都缺乏制度基础。
二是从我市来看，城市管理综合行政执法工作尚处于探索阶段，相关地方法规和制度建设薄弱。有的制度过于原则，缺乏可操作性;有些城管法规对某些违法行为只有禁止性的条款，没有详细的处罚规定;有些处罚条款明显不能适应社会经济发展形势和当前城市管理的实际需要。
(三)综合行政执法体制不顺，职责不清
一是市、县区两级综合执法部门体制不顺、职权不清、责任不明。具体表现在市级部门既担负领导职责，又有执法职能，市与区县执法部门职责界限不清、权责不统一、管理区域交叉、审批与监管脱节。例如户外广告(门头牌匾)、建筑施工工地办理《准运证》审批权限在市局，具体管理工作以区县为主，造成交叉执法和管理不到位同时存在，甚至经常出现不服从管理的情况。而东方红广场、黄河风情线分属市局广场办、风情线办公室管理，造成条块分割，存在执法空挡区域。
二是力量分散，配合不力。城市管理工作需要政府各部门之间的密切配合，并且要举全社会之力才能完成的一项工作。但由于种种原因，各个部门大多数时间都在“单打独斗”。城管执法与其他行政管理部门之间缺乏必要的沟通衔接和配合，部门各自为政，导致了职责不清、关系不顺、联系不够、配合不力等问题。管理和执法难以形成合力，大城管工作的格局尚未形成。我市现行的“条块管理”模式，不便于调动执法力量开展跨区县的大型执法活动。街道和社区的积极性没有得到充分发挥，街道与部门之间、部门与部门之间存在利益冲突和相互掣肘。另外，涉及铁路等中央和省属单位的违法建设，常常束手无策。
三是缺乏与责任相对应的执法权限，难以保证执法的严肃性。相对集中行政处罚权，就是把集中在一个部门的审批许可权、检查监督权、行政处罚权进行分离。但是由于行政处罚权在移交过程中缺少必要的规范的操作程序，双方部分职权界限不够清晰。审批、管理、执法三者脱节，影响到城市管理行政执法工作的正常进行。例如城管执法局对生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染等行使行政处罚权，因为环保工作的技术性强，城管执法部门不具备环保技术测试能力，难以界定和测试油烟、噪声的技术标准，无法正确实施研判执法工作。在规划行政处罚方面，由于审批权在规划部门，城市管理行政执法局难以确定建(构)筑物的违法性质，不便于及时、有效的实施行政处罚。有些行政处罚职能划转后，与之相关的强制措施和处罚权却仍留在原专业主管部门，导致城管执法部门无法有效开展工作，严重影响执法效率。例如：城管执法局对大量有营业执照和无营业照但有固定经营场所的饮食服务店和修理服务店、汽车清洗店的占道经营、跨门经营行为，只能对其室外的违规违章行为进行教育、罚款。治标不治本，起不到震慑作用(室内执法权属于工商行政管理部门)，难以从根本上解决问题。
四是其他各行政主管部门也存在多头管理和职能交叉。城管执法部门与建设、土地、规划、房管、工商、商务、物价、环保、食药、安监、质监、文广等部门之间存在多头管理、权利交叉、职责不清、推诿扯皮、效率低下、资源浪费等现象。如户外广告管理，涉及工商、建设、宣传部、文明办和城管执法等多个部门;交通管理方面，公安交警、交通运管、建设、城管执法、安监等部门均有权管理。许多事项都是多个部门均有监管权，但责任界限模糊，似乎都可管、都可不管。导致有利的争着管，无利的推诿扯皮，形成管理断层，前后不衔接，部门不协调，甚至各执一辞。有些领域出现问题，相关部门想管则有“越权”之嫌，不管则极有可能成为“不作为”的问责对象，这也是目前行政执法难的一个主要方面。
(四)城市基础配套设施不完善，违法违章处理压力不断增大
一是城市规划和市政配套基础设施建设不完善，导致城市管理工作中难点增多，难度加大。如由于夜市、早市、菜市场、小商品市场、餐饮以及仓储、洗车、汽车修理等相关专业市场布局不合理和数量不足。城市污水收集和处理能力有限。导致马路菜场、占道经营、乱搭乱建和噪声、油烟、水污染等现象普遍存在。由于城市道路狭窄、马路破损、停车场地欠缺，道路交通日益拥堵，导致道路违章、车辆乱停放等问题大量存在。城市基础配套设施的欠缺，给后续的违法违章的处理带来越来越大的压力。
二是违章建设成为一大“顽疾”。虽然采取高压态势花大力气治理违法建设，但新的违法建设还是不断增加。随着城市的快速发展，大量实施城中村改造、棚户区改造、招商引资项目、重大市政项目建设，征地拆迁任务加重，行政综合执法部门疲于应付。并且由于多方面的原因，不得不对违建做出不同程度的妥协，甚至回避矛盾或听之任之，加之全市缺乏统一的征地拆迁补偿标准，对违法建设的大量产生起到了“推波助澜”的作用。
(五)执法队伍建设有待加强 执法人员素质有待提高
一是暴力抗法现象屡屡出现，执法人员缺乏必要的人身安全保障。城管执法行为往往触及一些人的切身利益，造成尖锐矛盾，尽管执法人员做了大量的宣传教育工作，但暴力抗法依然屡见不鲜。执法人员在遇到暴力抗法时，多以报警方式处置，但在警察到达之前，执法队员的人身安全往往已遭到侵害。有时在执法人员受到侵害时，对暴力抗法行为处罚不够严格，有的甚至不了了之，影响了执法队伍士气。
二是行政执法还不够规范，执法不严、不公现象仍时有发生。在综合行政执法过程中，一定程度上还存在程序违法、徇私枉法等现象。如有的执法人员不亮证执法;扣押物品不开具清单;有的违章拆迁未及时告知当事人，没有固定证据;不制作行政处罚决定书就扣证扣照;先裁决后询问，先处罚后取证;不告知当事人享有申请听证的权利，听证会举行不规范，没有达到听证会的目的等;有的执法随意性大，存有一定程度的执法不作为和处罚畸重等不合理情形。极少数行政执法人员收受当事人好处后不处罚或处罚大打折扣;有的执法时对于同样违法情形不同对待，没有做到法律面前人人平等，尤其是在违章建筑处理上，群众对执法不严、不公反映比较强烈;少数执法人员和协管员不同程度存在吃拿卡要行为，影响了队伍形象。
三是执法力量不足，执法人员专业知识不过关。目前，全市取得执法证的城市管理综合行政执法人员共计1288人，满足不了日益繁重的执法任务，基层执法人员长期超负荷工作，管理任务异常艰巨。部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且存在服务意识不够、处理问题不合理等问题。
三、加快推进兰州市城市管理综合执法改革的建议
(一)明确城市管理综合执法改革的基本原则
根据十八届三中、四中全会的精神要求，从兰州实际出发，按照以下原则推进城市管理综合执法改革。一是综合执法，精简高效。大幅整合市、区县两级政府执法队伍，如是否可以探索将工商、质检、物价、文化稽查等与市场相关的部门合并为市场监管局;将国土、规划、城建等部门的执法力量并入城管委，实行管理和执法分离。管理由各部门分头实施，执法实行一支队伍管全部，即全部集中到城管委。对于有些专业技术性强且关系到民生和公共安全、生产安全的执法部门应当强化执法力量，如食品药品安全、公共卫生、安全生产等。二是重心下移、力量下沉。城市管理工作的重点在基层、在街镇，但街镇只有管理权，却没有行政执法权限。因此，进一步理顺市、区县两级执法权限，建立区县、街镇属地化管理模式显得十分迫切。应探索将县区的执法队伍街道、乡镇、社区的网格化等社会管理力量加以整合形成合力，实施综合执法。三是权责统一、提升效能。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限，理顺职责关系，减少执法层次，整合行政执法资源，落实执法责任，进一步提升执法效能。四是统筹协调、稳步推进。将综合行政执法工作与政府职能转变和机构改革、事业单位改革、规范行政权力运行、加强事中事后监管有机结合，总体设计，分步实施，重点突破，有序推进。
(二)积极探索城市管理综合行政执法立法工作
在目前国家尚未针对城管综合执法进行全国统一立法，省上也未出台相关法律规范的情况下，应积极探索符合我市实际的地方性法规，以尽快解决部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力等问题，形成统一、协调、高效的城市管理法规，为依法行政和严格执法创造条件。首先要进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域和范围;与相关部门的协作关系;具体规范行使职能的程序。其次要加强地方性法律法规的立、改、废工作，使法律法规符合形势发展要求，更具严肃性、可操作性。再次要利用城管执法经常直接面对违法行为的特点，及时发现专业主管部门难以发现的带有普遍性、规律性的管理问题，并找出这些问题存在的根源，为制定、修改完善立法工作和管理政策提供必要的依据，逐步使各项工作有法可依，有章可循。
(三)理顺城管体制，推进长效管理
实现城市管理的长效化，必须要在理顺体制和完善机制上做文章。理顺城市管理体制，切实解决部门职能交叉、条块分割，职责不清、协调不力的问题。理顺城市管理综合行政执法部门的职能职责，解决管理与处罚脱节的问题，把“事前管”与“事后管”有机结合起来。探索建立“管理、服务、执法”三位一体的“大城管”格局，实现部门单纯执法向综合管理转变。探索建立有助于提升城市管理效能的运作机制，可借鉴山东、河南、浙江等地的经验，制定联席办公制度，定期协调城市管理中的难题。建立“两级政府，三级管理”的城市管理工作机制，完善落实城市管理的督察、考核、奖惩机制。加强对相关职能部门、街道(镇)、社区(村)城市管理工作的督查考核力度，积极建立管理资源整合、工作有机衔接、配合运转协调、全方位推进的城市管理运作机制，实现城市管理的规范化、高效化和长效化。
(四)合理确定综合行政执法范围，整合行政执法机构和职责
进一步明确专业管理和城管执法的功能定位，特别是要对相互交叉的部分职权进行整合和细化，作出比较明确的约定或规定，防止出现新的交叉或真空现象。专业主管部门的功能定位和主要职责，一是履行审批许可职能，二是专业管理和审批后管理，三是政策调研和政策制定，四是服务引导。综合行政执法的重点在基层，频率执法高、与人民群众日常生产生活关系密切。多头重复交叉执法问题主要出现在公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域。许多政府业务主管部门下设的执法队伍应予归并，最终达到整合执法队伍，实行一支队伍管全部，提高执法效率，解决多头执法重复执法的问题。
(五)推动行政执法重心下移
强化行政执法属地管理，加强县区、街道(镇)两级政府行政执法管理职能，实现执法重心下移。一是瘦身市局，转变职能。根据宏观事权和监督权上移、微观事权和执行权下移的原则。市城管委下放全部行政审批、收费事项和具体执法权限，主要负责指导、协调、监督、评价、考核，培训等管理职能。二是做实区县，属地管理。区县城管执法部门是辖区城市管理工作的责任主体，因此，要科学设置机构和人员编制，明晰工作职能，实施精细化管理。强化区县执行职能，全面落实行政执法责任制，靠实责任，做到严格、规范、公正、文明执法。同时，按照减少层级、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，尽可能大幅整合市、区县两级政府涉及城管领域内外的执法队伍的种类和力量，一张清单明责任，一支队伍管全部。
(六)建立协调配合机制
采取有效措施，合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。业务主管部门要切实落实主体责任，加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管;要加强对综合行政执法部门的业务指导和监督，督促其执行有关法律、法规和政策。上级业务主管部门要加强对下级业务主管部门和综合行政执法部门的指导和工作联系，及时征询工作意见、布置相关工作、开展业务培训、进行考核评价。综合行政执法部门要依法履行后续监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，应及时通报相关业务主管部门。相关业务主管部门及专业技术机构要及时向综合行政执法部门提供审批资料、技术鉴定，积极做好配合工作。建立业务主管部门和综合行政执法部门的工作会商制度，完善执法预警体系和突发公共事件快速反应体系，形成顺畅、有效的协调配合机制。对以暴力、威胁方法阻碍综合行政执法的行为，公安机关应及时依法作出处理。建议尽快建立城市管理综合行政执法信息平台，在现有信息平台基础上，结合全市政务服务网建设，统一信息技术标准，建立业务主管部门和综合行政执法部门之间实时共享有关业务信息和工作平台，实现信息互联互通。
(七)完善城市基础设施，缓解管理压力
应在完善城市功能，缓解管理压力上下功夫。继续加快城市基础设施建设，尽快完善一批城市发展迫切需要和城市市民生活息息相关的城市公共设施和市政设施。例如在新开发区域合理规划建设综合性的临时交易市场和货运车辆停车场及综合销售、配件、维修、洗车为一体的汽车市场;规划建设一批夜市、早市、菜市场、果品市场，增加市场数量，满足销售和市民购物需求;出台更有效的停车场管理办法，整治恢复改变用途的停车场，大力建设地下地上立体车库，规范管理停车场的建设和使用，等等，解决我市有市无场、有车无位的矛盾，使市政设施能较大程度满足城市发展和人民生活需要，为城市管理提供物质保障和服务平台。
(八)加强队伍建设，打牢工作基础
一是根据城市发展的需要，不断壮大执法队伍，明确城管综合执法人员的身份，以满足管理区域扩大、管理职能增加的现实需求。二是加大投入力度，改善执法装备和办公条件，有效解决装备落后、信息化程度低问题，提高城管技术含量，提升管理效率。三是加快数字化城管建设步伐。对公安、交警、金融、商场等部门现有电子监控资源进行整合，建立横向到边、纵向到底的管理网络，建设兼监督、指挥、指导、协调、评价和奖惩于一体的数字化城市管理中心，提升城市管理效果和城市管理品味。四是加强执法队伍的思想、作风、能力建设，教育、引导执法人员牢固树立责任意识、奉献意识、法制意识、服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新形势，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政、文明执法。
扩展阅读
3月28日下午，市委全面深化改革领导小组召开第十次会议，传达学习中央和省委相关会议精神，讨论审议《中共兰州市委全面深化改革领导小组2016年工作要点》、《兰州市深化商事制度改革实施方案》、《兰州高新区全面深化干部人事制度改革的总体方案》、《兰州经济区关于构建“小管委会、大园区”管理模式及创新人事制度改革实施方案(试行)》等，研究了有关城市执法管理工作。
省委常委、市委书记虞海燕主持会议。市领导袁占亭、段英茹、李森洙、李睿、张建平、俞敬东、郭智强、何向东、周万山、赵爱、曹丕玉、咸大明、严志坚、张国一、滕兴科及高春远、唐琦参加会议。
会议传达学习中央全面深化改革领导小组第二十一次、二十二次会议精神和甘肃省委全面深化改革领导小组第十四次会议精神。
会议指出，2016年是“十三五”开局之年，是全面深化改革的关键之年。总体要求是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕中央和省委改革决策部署，聚焦全面建成小康社会目标，聚焦构建发展新体制，牢固树立和贯彻落实五大发展理念，扭住关键，精准发力，严明责任，狠抓落实，着力推进全面深化改革在各领域取得新进展新成效。
会议指出，城市管理事关城市长远发展、事关群众的切身利益，中央和省上对深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作做出了安排部署。各级各部门要强化责任意识，明确各自职能定位，尽心尽力履职尽责，着力解决突出问题和矛盾，把中央和省上的要求落到实处，认真做好城市管理工作。尤其要抓好三方面的工作，城市管理要制定标准，做好顶层设计，让城市管理有章可循、有法可依，使城市管理制度化、法制化、标准化;城市管理要明确主体，解决“谁来做”的问题，强化工作措施，抓好监督检查，确保工作落实见效;城市管理要严格规矩，理顺管理体制，改进执法方式，提高城市管理效能，建设环境优美、居住舒适、秩序井然的城市，让居民生活得舒心，幸福指数更高。
会议审议《兰州市深化商事制度改革实施方案》等10个实施方案。会议指出，要深入实施创新驱动战略，大力营造宽松便捷的市场主体准入环境，扶持众创空间发展，支持企事业单位专业技术人员离岗创业，支持大学生和返乡农民工积极创业，加大财税政策支持力度，加快构建创业资金保障平台，大力扶持创业孵化人才等，进一步推进“大众创业、万众创新”工作，打造兰州经济发展的“新引擎”。特别是要抓好政策措施的落实，优化创新创业环境，把公平、公正放在首位，确保政策惠及真正的创业者、扶持真正需要帮助的企业。
会议指出，人才就是未来，人才是开发区加快发展的关键。兰州高新区要用好用足先行先试政策，深化干部人事制度改革，创新竞争激励机制，逐步建立适应高新区创新发展和“二次创业”的干部人事管理体制机制，充分调动广大干部职工积极性、主动性和创新性，切实为开发区跨越发展提供坚强的人才支撑。
会议指出，兰州经济区要以体制机制创新为核心，以管理重心下移为重点，理顺两级管委会行政管理体制，深化人事管理制度改革，构建“小管委会、大园区”的管理体制。要推动政策资源、人员力量、工作重心向二级园区倾斜，高效配置人力资源，科学搭建人事管理体制，不断提升园区聚集力和吸附力，推动各二级园区快速发展。
会议还审议了《兰州市深化市属国有企业负责人薪酬制度改革实施方案》，听取《兰州市西固区市场监管综合执法改革试点工作方案的建议》的汇报。
2016-2017年甘肃兰州城管改革体制最新消息,城管的职责范围
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